中国的扶贫是在改革开放进程中逐步明确和强化实施的一项重大战略决策。在党的正确领导下,在扶贫战略的强化实施下,中国扶贫领域取得了举世瞩目的巨大成就。陕西由于自然禀赋等因素,贫困规模大,贫困程度深,致贫原因复杂多样,脱贫攻坚任务异常艰巨。为解决贫困地区落后的根本面貌,实现全面脱贫的目标,陕西省攻坚克难,积极推动贫困地区经济的平稳发展,实现了贫困人口持续减少,贫困发生率不断下降,贫困农村居民收入持续增长,基础设施和公共服务水平不断提升,人民生活持续改善,扶贫领域取得了卓越成效,为打赢脱贫攻坚战奠定了良好基础。

一、陕西农村扶贫开发历程

改革开放以来,我国贫困经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困问题等多个变化形态,扶贫也经历了制度不断变革、政策不断改革、方式不断创新的进程。为适应国家战略政策的变化,我国农村贫困标准在1978年确定后,分别在2008年和2011年两次调整。陕西农村扶贫开发工作的发展历程和全国扶贫工作基本同步,大致经历了三个阶段:

(一)体制改革推动缓贫阶段(1978-1985)改革开放前的中国农村社会处于普遍贫困状况,按每人每年100元的贫困标准推算,1978年全国未解决温饱问题的贫困人口(绝对贫困)为2.5亿人,贫困发生率为30.7%;陕西农村贫困人口规模为1200万人,贫困发生率达到50.7%,农村贫困人口占比大幅高于全国平均水平。十一届三中全会以后,我国推行经济体制改革,以家庭承包经营制度取代人民公社集体经营制度为核心的农村经济体制改革,促进了农村经济的快速发展,普遍贫困的问题得到了缓解,贫困人口大幅度减少。到1985年底,全国未解决温饱问题的贫困人口降至1.25亿人,年均减少1785万人,贫困发生率降至14.8%;陕西未解决温饱的贫困人口减少至605万人,年均减少85万人,贫困发生率下降至24.6%

(二)有计划有组织的大规模开发式扶贫阶段(1986-2000)1986年起,国家成立了“国务院贫困地区经济开发领导小组”,由传统的分散救济式扶贫模式,转为有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动。1986年第一次划出国定贫困县标准,建立以县为对象的目标瞄准机制,1988年确定了370个国家级贫困县,1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个,陕西有50个县被列为国家级贫困县。根据国家扶贫精神,陕西省加大投入,以政府为主导,采取多元化扶贫措施,制定了《陕西省“五七”扶贫攻坚计划》。至2000年底,按照 1978年贫困标准(当年更新为人均625/)推算,陕西有170万农村人口在温饱线下;全国农村没有解决温饱的贫困人口(绝对贫困)为3209万人,贫困发生率为3.4%,大部分地区基本脱贫,陕西等11省区贫困发生率虽大幅下降,但仍在5%以上。

(三)全面建设小康社会中的“大扶贫”格局阶段(2001至今): 2001年国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,把贫困人口集中的地区作为扶贫开发的重点。同时针对新时期贫困问题,细化扶贫工作,将扶贫政策瞄准目标降低到村级,减少极端贫困人口,取得了巨大了成就。2011年颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》,按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则,确定了14个连片特困地区作为扶贫开发的主战场。陕西有50个国家扶贫开发工作重点县和43个集中连片特困地区县,交叉重合后共56个县,占全省县()数的一半以上。新十年纲要的提出,标志着我国扶贫形势发生了改变,从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为适应国家扶贫战略的调整,2011年将贫困标准由1274元调整为2300元,比从前大幅提高80%。在新的贫困标准下,2011年全国贫困人口数量为1.2亿人,贫困发生率12.7%,陕西贫困人口为592万人,贫困发生率21.4%

为适应新时期的扶贫工作,陕西省根据国家纲要,结合陕西省实际,先后颁布实施了《陕西省农村扶贫开发规划(2001-2010)》《陕西省“十二五”农村扶贫开发规划》及《陕西省“十三五”农村脱贫攻坚规划(2016-2020)》。明确工作措施,推进精准扶贫精准脱贫,着力建设专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局,确保陕西与全国同步够格进入小康社会。截至2017年,陕西省贫困人口减少至169万,贫困发生率降至6.3%

二、近年陕西扶贫开发取得的主要成效

改革开放以来,随着综合国力的提升,经济的快速发展,普遍贫困问题得到了有效缓解。2011年新十年扶贫纲要正式颁布实施,标志着国家扶贫开发工作的任务由过去着力解决“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题,转向以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。陕西把握国家大扶贫格局,加大多方投入,统筹协调,系统推进,扶贫开发工作取得了显著成效。

(一)贫困人口持续减少,贫困发生率不断下降

体制的变革及扶贫战略的调整,使得2010年以来中国农村贫困人口下降速度显著加快,陕西与全国反贫困工作步调一致。

根据陕西农村住户调查及贫困监测调查,按照现行2010年农村贫困标准测算,2010年陕西农村贫困发生率为27.3%,贫困人口规模为756万人,2011年至2017年,农村贫困人口共减少587万人,年均减贫人口规模84万人,年均减贫速度达到19.1%2017年贫困发生率比2010年下降21个百分点,仅为6.3%8年来,陕西农村减贫人口总量占2010年确定的贫困人口规模的77.6%,占全国近81.3亿减贫人口的4.3%,为全国的反贫困工作提供了有利支持。

12010-2017年全国及陕西贫困人口和贫困发生率

陕西所处的西部地区与中部和东部相比贫困形势最为严峻,减贫工作面临的挑战巨大。2011年,西部地区农村贫困人口为6345万人,占农村户籍人口的比重为21.9%,占全国贫困人口比重为51.9%,可以说农村扶贫对象中一半以上集中在西部地区。西北五省2011年贫困人口为1852万人,占西部地区贫困人口比重的近1/3。伴随着西部大开发战略不断迈向深入,西部地区经济持续发展,贫困人口规模大幅缩减,陕西减贫人口数量及减贫速度均处于西北五省的前列。2010-2017年,陕西累计减贫587万人,仅次于甘肃,占西北减贫人口的33%;年均减贫速度19.1%,仅次于青海的20.5%

 

2 2010-2017年西北五省贫困人口及减贫速度

    (二)贫困地区农村居民收入及消费持续增长

2012年精准扶贫战略全面推行,针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理,实行“一村一策,一户一法”,贫困地区的贫困状况得到显著改善。

一是陕西贫困地区居民收入水平不断提高,且增速快于全省农村平均水平。2012-2017年,陕西贫困地区农村居民人均收入由5138元增长到9297元,累计增长4159元,年均增长832元,累计增幅达到81%,年均名义增速12.6%,增速比全省农村平均水平快2.3个百分点,比全国平均水平快0.2个百分点。贫困地区农村居民与全省农村居民的收入差距不断缩小。2012年陕西贫困地区农村居民人均收入相当于全省农村居民人均收入的81.7%2017年提高为90.6%,占比提高了8.9个百分点。与全国平均水平相比,陕西贫困地区农村居民收入已接近全国水平,2017年比全国平均水平低80元,在2013-2015年甚至超越了全国平均水平。

二是贫困地区农村居民消费支出保持快速增长。十八大以来,陕西贫困地区农村居民生活消费支出由2012年的4908元增长到8201元,累计增长了3293元,年均增长659元,累计增幅达到67.1%,年均增速10.8%,比全省农村居民人均消费年均增速快近1个百分点。贫困地区农村居民生活消费水平与收入同步提升,均达到了两位数的平均增速,且支出水平在2017年已达到全省农村平均水平88.1%,高于全国平均水平203元。

 

32012-2017年贫困地区农村居民收入情况

(三)贫困地区农村居民消费结构升级,生活品质不断提升

  随着收入的持续增长,贫困地区农村居民的消费观念逐渐转变,消费领域不断拓展,生活消费水平明显提升。

    首先是人民生活明显改善,恩格尔系数持续走低,生存性消费比例不断下降。生活消费的八大类支出呈全面增长态势,交通通信、生活用品及服务、医疗保健这三类消费支出在2012-2017年,年均增速分别达到19.8%13.613.3,增速排在前三位。食品类消费支出占比逐年下降,陕西贫困地区农村居民恩格尔系数由199758.8%降至2017年的26.9%20年间大幅下降了31.9个百分点。

 

419972017年陕西贫困地区农村居民人均消费支出占比

其次是消费结构升级,享受型消费品拥有量快速增长。家用汽车、冰箱、洗衣机等享受型耐用消费品拥有量增长速度加快。2017年每百户汽车拥有量10.4辆,是2012年的4.2倍;每百户洗衣机拥有量88.3台,是2012年拥有量的1.4倍;每百户电冰箱拥有量70台,是2012年的2倍;每百户移动电话机拥有量239.3部,是2012年的1.2倍;每百户计算机拥有量19.5台,是2012年的2倍。

12012-2017年陕西贫困地区农村住户耐用消费品拥有量

年份

汽车

(辆/百户)

洗衣机

(台/百户)

电冰箱

(台/百户)

移动电话

(部/百户)

计算机

(台/百户)

2012

2.5

63.9

35.8

193.6

9.9

2013

4.4

78

45.8

192.1

10.7

2014

4.8

80.9

51.8

208.5

14.1

2015

5.8

82.9

57.9

219.8

15.3

2016

9.0

86.8

66.4

233.2

18.7

2017

10.40

88.30

70.00

239.30

19.50

(四)贫困地区基础设施不断完善,居民生活条件不断提高

一是居住条件不断改善。2017年,贫困地区农户居住竹草土坯房的比重为8.6%,与2013年相比,比重下降3.8个百分点;独用厕所的农户比重为96.3%,比2013年提升了0.4个百分点;炊用柴草的农户比重为61.2,比2013年下降了1个百分点。

二是饮水质量不断提高。2017年,贫困地区饮水来源中,有50.1%的农户使用经过净化处理的自来水,比2013年提高了16.1个百分点;有78.5%的农户使用管道供水,饮水无困难的农户比重占到了87.6%,比2013年分别提高了25.51.2个百分点。

三是贫困地区农村基础设施不断改善。近年来,陕西把基础设施建设重点放在农村,推动农村基础设施提档升级,推动城乡基础设施互联互通。2017年,通电的自然村比重、通电话的自然村比重均超过99.5%,通有线电视信号的自然村比重达到90.9%,通宽带的自然村比重达到75.8%;通客运班车的自然村比重为73.3%,比2013年提高14个百分点。

四是贫困地区教育、文化、卫生等事业良好发展。2017年,贫困地区行政村中,有文化活动室的比重为91.5%,比2013年提高13.6个百分点;拥有合法行医证医生的比重为90.9%,比2013年提高2.3个百分点;2017年所在自然村上幼儿园便利的农户比重为80.9%,上小学便利的农户比重为83.8%,垃圾能集中处理的农户比为71.7%,自然村有卫生站的农户比重达96.2%

三、陕西贫困地区农村发展的经验与挑战

改革开放近40年,在党和政府的关怀下,陕西扶贫开发工作逐渐迈入了新的历史阶段,贫困地区绝大多数群众温饱问题得到缓解,农业基本条件明显改善,饮水困难得到解决,文化、教育、卫生事业也有新的发展,为从根本上改变贫穷落后的面貌奠定了基础。随着脱贫攻坚进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,陕西要坚持精准扶贫精准脱贫方略,坚持不懈的抓好农业和农村建设,稳定的解决贫困地区农村居民收入来源问题,动员多方力量形成社会扶贫合力,确保全省同步进入小康社会。

    (一)着力构建大扶贫格局,形成强大合力

扶贫开发工作的推进和精准扶贫政策的实施,从贫困户的精准识别、精准帮扶,到贫困地区基础设施建设、跨区域帮扶合作,是一个涉及环节众多、涉及部门众多、涉及资源众多的系统性工作。陕西在成立扶贫开发工作领导小组的基础上,设立“八办两组”,开展苏陕“大”区域协作,基本形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合互为支撑的“大扶贫”格局。

一是中央定点扶持力度加大。今年以来,中央36个部委对陕西50个国家扶贫开发工作重点县进行全覆盖帮扶,先后派出挂职干部107名,直接投入帮扶资金2.67亿元,引进资金16.8亿元,帮扶贫困人口15万人;二是苏陕扶贫协作持续深化。目前,陕西贫困县与江苏实现结对全覆盖,落地产业协作项目232个,总投资49.7亿元,在江苏就业的贫困劳动力有6912人。三是充分挖掘自身潜能。持续推进国企合力团、校地结对“双百工程”、优质医疗资源下沉等帮扶体系,培训培养骨干教师、医生护士、农技人员和新型农民2万多人。四是深入开展社会扶贫。推进“万企帮万村”活动,累计投入资金19亿元,实施帮扶项目2534个,帮扶贫困人口28.54万人。广泛动员社会各方力量帮扶贫困地区和贫困家庭,编织了牢固坚实的扶贫网。

    (二)扎实践行精准方略,精准到户引领脱贫

    实施精准扶贫、精准脱贫要求以实事求是的态度,因地制宜、分类指导,对明确的目标采取有力举措、实施有效行动,提高项目安排和资金使用的精准度,扶到点上、根上、让贫困群众真正得到实惠。

    陕西围绕精准扶贫,大力发展特色扶贫产业。围绕户有增收产业、村有集体经济经济目标,推进“3+X”产业扶贫模式,培育各类带贫益贫新型市场经营主体3.2万家,带动37.7万贫困户发展产业增收,农民经营性收入持续稳步上升;综合运用公益性岗位、企业聘用、社区工厂安置、能人创业带动、有组织劳务输出等措施,拓宽就业扶贫渠道,力促有劳动力的贫困家庭至少有一人稳定就业;针对贫困人口大部分处于地域偏僻、自然条件差、灾害频繁的山区的情况,陕西做出以异地扶贫搬迁为主,同步推进灾害、生态等类型搬迁的决策部署。推行“精准搬迁、精准施策、精细管理”的工作模式,探索出了一系列行之有效的特色做法。并把异地搬迁和基础设施建设结合起来,在小区周边配套产业园区、特色小镇,推广社区工厂,帮助群众挪穷窝、斩穷根。“十三五”异地扶贫搬迁截至2017年,已开工安置房28万余套,开工率99%,竣工21.5万套,竣工率72.4%,入住15.1万户50.2万人。建成社区工厂和扶贫车间260个,配套产业园区190个;落实教育脱贫、健康扶贫、保障性扶贫措施。2017年全省健康扶贫救治贫困人口51.3 2万人次,教育扶贫资助贫困学生336.34万人次,兜底保障基本实现了应兜尽兜。

    (三)强农惠农政策助力,农民增收亮点突出

各项强农惠农政策的实施,强力助推了工资性、财产性和转移性收入激增,近八年这三类收入均呈两位数快速增长,是陕西贫困地区农民收入快速增长的三大亮点。同时,在产业扶贫的推动下,经营收入稳步提升,也是确保贫困地区农民收入增速高于全省农村平均水平的重要因素。

    第一,农民工就业形势良好,工资收入稳步增长。工资性收入是陕西贫困地区农民收入的主要来源,陕西农民工监测数据显示,陕西农民工规模逐年扩大,收入持续增长。外出农民工规模从2010年的604万人增加到2017年的745万人。随着第三产业发展迅速,快递、外卖等电商行业快速壮大,用工数量剧增。从事第二产业的农民工比重由2010年的50.6%降至2017年的41.3%;而从事第三产业的农民工比重由2010年的49.3%扩大至2017年的58.5%。经济的不断发展,带动农民工工资收入的稳步上涨,2017年全省农民工月收入水平达到3447元,比2010年上涨了1956元,是2010年收入水平的2.3倍。

第二,民生保障提高,转移净收入成为贫困地区农民收入增长的主要动力。贫困地区转移净收入增长主要有两个因素,一是民生保障体系逐步完善,城乡低保和医保财政补助标准持续提高,2017年起陕西农村低保标准提高到3470/人年。二是支农惠农政策继续发力,补贴力度提高。得益于陕西各级党委、政府精准施策,贫困地区农户在产业脱贫、易地扶贫搬迁、教育脱贫、健康脱贫等工程中得到了更多的政策和资金支持,贫困地区农户人均转移性收入的大幅增长。2017年转移性收入2280元,是20121054元的2.2倍,年均增速达到16.7%

第三,“三变”改革发展集体经济,财产性收入大幅增加。近年来,以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的三变改革工程,在陕西全面部署和推进。支持和引导了农村集体盘活资源资产,解放和发展农村社会生产力,开辟了产业脱贫新途径,贫困地区农民人均财产性收入由2012年的53.8元上涨到2017年的138元,年均增速超过20%。虽然财产性收入占总收入比重较低,但其增速是收入四项中最高的,成为拉动收入上涨的重要动力。截至2017年底,全省已有2682个行政村进行改革,2025个行政村完成清产核资,425个村完成股权量比,791个村组件集体经济组织,149个村完成“三变”改革,近3万贫困户参与改革,4000多贫困户参与分红。

    (四)与全国减贫情况对比,陕西仍面临严峻形势

陕西国家片区县有43个,重点县有50个,贫困程度深,扶贫任务重。从近年来陕西与全国减贫情况及贫困发生率的对比情况来看,陕西减贫工作虽然取得了卓越成效,但反贫困工作依然存在差距。一是陕西贫困人口减贫速度始终低于全国平均水平。2010-2017年全国年均减贫速度达到了21.2%,陕西慢于全国平均水平2.1个百分点。二是陕西贫困发生率始终高于全国平均水平,但两者差距在逐年缩小。2010年陕西贫困发生率高于全国10.1个百分点,到2017年陕西贫困发生率高于全国3.2个百分点。三是陕西贫困人口占全国贫困人口的比重在近年来不断小幅上升,由2010年的4.6%上升到2017年的5.5%,提升了近1个百分点。

四十年的改革开放,陕西省两千万农村居民摘掉了贫困的帽子,温饱问题得以解决,这是陕西贯彻中央决策部署,强力推动脱贫攻坚工作的结果,是全省各部门同心协作、紧密配合的结果,也是全省干部扎实工作、群众自力更生、奋力拼搏的结果。随着脱贫攻坚走向深入,陕西仍面临深度贫困攻坚难度大、巩固脱贫成果压力大、部分群众脱贫内生动力不强、个别地方扶贫项目资金使用监管需要加强等问题,需要全省上下一心,迎难而上,全力解决。

 

 1978-2017年陕西减贫人口,按2010年前为绝对贫困人口,2011年后为现行口径下贫困人口推算,40年共减贫2024万人;按2000年前为绝对贫困人口,2001年后为现行口径下贫困人口推算,40年共减贫3310万人。

 


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