为了解学前教育资源供给情况,陕西调查总队组织在全省6个市和9个县区开展专题调研,结果显示:陕西学前教育蓬勃发展,公办、民办并驾齐驱,学前教育规划制定完善、落实良好、监管及时,学前教育举办规定、标准清晰,但民办幼儿园教师队伍不稳定、无证幼儿园清理难等矛盾依然存在,普惠制幼儿园发展亟待推进。

一、       学前教育蓬勃发展

1. 教育规划制定目标明确,完成顺利

陕西是教育大省,学前教育历来受到社会和幼儿家长高度重视。2011年以来,全省统一实施了三期学前教育行动计划,使得学前教育由量向质再向普惠性发展2011-2013年,通过改造闲置公房扩建、新建公办幼儿园,引导民间资本开办民办幼儿园,各地幼儿园数量快速增长。2014-2016年,通过提升办园标准和教育质量,强化监督管理,促进了各地幼儿园规范发展。2017-2020年,全省将重点扩大公益性、普惠制幼儿园建设,以标准化、规范化、信息化进一步提升学前教育整体公共服务水平,解决入园难、入园贵问题。截至2017年底,第一期、第二期学前教育三年行动计划已顺利完成,第三期行动计划已全面展开,全省适龄儿童毛入园率达到98%以上,实现了至乡镇一级的全省学前教育全覆盖。

各地教育管理部门还结合当地实际,出台了具体落实措施,保障学前教育规划的顺利实施。2017年,西安市启动《西安教育设施专项规划》编制工作,对全市幼儿园、中小学、特殊教育学校建设进行规划布局,确保全市教育事业健康发展。2011年以来,咸阳市政府先后出台《关于大力发展学前教育的意见》、《关于进一步规范全市小学附设幼儿园(学前班)的通知》等系列文件,每年列支2000万元学前教育专项资金,用于支持城乡幼儿园建设、开展幼儿教育培训和学前一年免费教育,并通过组织学前教育规范管理年活动,构建省市以奖代补、市级统筹规划、以县为主负责的学前教育管理体制,促进学前教育规范发展和教育规划有效落实。榆林市坚持每年培训园长200人、骨干教师500人,通过园长大讲坛幼儿教师技能大练兵活动和名优教师建设工程,为幼儿园培养了一批专家型园长和教学能手,极大提升了学前教育师资力量和水平。

2. 举办学前教育规定、标准清晰

2011年,陕西省制定并出台《陕西省幼儿园基本办园标准》,对省内举办幼儿园的选址、规模、园舍建设、保教人员配备和资质要求、收费、幼儿教育和保健防疫、教育教学计划制定和落实、重大事件预防、用车等,进行了具体规定,近年来,又通过一系列具体措施不断加以完善。目前,全省学前教育举办规定、标准执行良好,两教一保保教并重得以保障。临潼区根据《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要》等文件,结合当地实际,制定了《临潼区学前教育机构登记注册及年检评估标准(试行)》及审批、变更流程,为幼儿园的规范举办和经营管理提供了依据,并在具体落实中,对办园条件达标、选址好、理念正确的民办幼儿园给予扶持,实行快速审批、颁发《办学许可证》。咸阳市严格贯彻落实《幼儿园教育纲要》、《3-6岁儿童学习发展指南》,切实防止和纠正幼儿教育小学化现象,明确规定幼儿教育以游戏为基本活动,并进行定期检查,有效促进了幼儿园规范化办园。

3. 民办幼儿园占据半壁江山,主要集中于人口密集区

截止2017年底,全省民办幼儿园数量占幼儿园总量的比重超过半数,达到55%左右;容纳幼儿人数超过60%。其中,大城市和人口密集地区民办幼儿园更多更集中。西安市共有幼儿园1530所,在园儿童32万名。其中民办幼儿园占62.3%,容纳适龄幼儿超过70%。离西安城区较近的临潼区、长安区,民办幼儿园数量均接近或超过60%榆林市为陕北中心城市之一,2017年拥有民办幼儿园609所,占全市幼儿园的比重达56.2%延安市煤油资源丰富,人口聚集,有幼儿园579所,其中民办幼儿园占50.6%,容纳了全市半数的适龄幼儿。

人口较少的城市和县区,民办幼儿园数量也超过和接近四成。咸阳市民办幼儿园达366所,占全市幼儿园的48%汉中市民办幼儿园298所,占38.8%铜川市民办幼儿园37所,占36.3%。即使是位于偏远山区的紫阳县,民办幼儿园也占到全县幼儿园的48%,容纳了全县半数的适龄幼儿。

二、       存在问题不容忽视

1. 师资资源紧缺

按照《陕西省幼儿园编制标准》,幼儿园教职工与幼儿数比例应按1:6-1:8配备,而目前陕西幼儿园普遍比例为1:11。多数幼儿园存在教师资源紧缺问题,民办幼儿园更为突出。临潼区在园幼儿共2.3万人,按照两教一保最低要求,应配教职工2065人,但目前公办幼儿园在编教师仅343人,缺编1倍;民办幼儿园专任教师1380人,仅能满足78.9%,缺口达21.1%。要达到教师与幼儿配比1:11,幼儿园需长期招聘临聘教师。由于临聘教师待遇较低,月薪2000-3000元,且养老、医保等社会保障难以落实,因此难以招到合适人员,也导致幼儿教师流动性大,师资队伍不稳定。咸阳市在园幼儿16.8万人,专任教师1.2万人,教师与幼儿配比为1:14,教师资源明显偏紧。眉县、礼泉县、宜君县等县区幼儿园师资更为紧缺,师生比甚至高达1:17,教师工作量负担沉重。志丹县幼教专业毕业的老师占全县从事幼教工作老师的比重不足三成。铜川市幼儿园专任教师仅占幼儿教师的56.7%,有相当一部分教师为非学前教育专业教师,有的是小学转岗老师,仅能从事保育工作。

2. 普惠性幼儿园供给不足

虽然全省各地幼儿园数量快速增长,但是伴随随迁子女急剧增加和二孩政策影响,质优价廉的公办幼儿园仍然是一位难求入公办园难入民办园贵问题突出。调查显示,截至2017年,咸阳市普惠性民办幼儿园144所,仅占民办幼儿园的39.3%。公办幼儿园学费为每生每月240元,加每天12元伙食费,每月总费用不超过600元;而民办幼儿园每生每月学费加伙食费普遍在1300-1500元,有些办学条件较好的每月甚至超过2000元,是公办幼儿园的1-2倍,因此绝大多数家长希望幼儿能够进入公办园。同时,公办幼儿园硬件设施、幼教质量、伙食安保和保教行为等,明显优于大多数民办幼儿园,因此,能够进入公办幼儿园为绝大多数家长所期盼。而普惠性民办幼儿园因为难以保障盈利,多数民办园驻足观望,疑虑重重。2017年,蒲城县普惠性民办幼儿园占全部民办园的15.6%眉县普惠性民办幼儿园占35.3%榆林市普惠性民办幼儿园占比64%;城市的普惠性幼儿园建设好于县区。

3. 民办幼儿园收费高,盈利低

对于标准化民办幼儿园,因为需要不断加大投入,因此虽然收费高但盈利小,甚至亏损。礼泉县调查显示,县城内民办幼儿园收费比公办园高出30%以上,乡镇民办园收费比公办园收费高出85%汉中市某民办幼儿园处于人口较为密集的大型社区,于2000年创办,校舍较为陈旧,但无土地使用费;该园生源稳定,在园幼儿524人,属超额状态,每生每月保教费约850元;由于区位优势,且无房租压力,目前处于微盈利状态。眉县横渠镇明星幼儿园2008年建园,前后共投资400万元;2017年拨入教育经费11.2万元,自收保教费32.8万元;当年工资支出33万元,水电费支出1.5万元,交通费、管理费、培训费等支出4万元,修缮1万元,年盈利仅4.5万元。长安区艺林春天幼儿园2015年注册投资800万元,后期追加投资200万元,共投资1000余万元;2017年在园幼儿400余人,每生每月保教费1500元;年内幼儿园支付租赁场地100万元,支付教保员工工资和社保540万元,没有盈利。为了达到优质办园条件,该园2017年又投入100多万元装置了新风系统、空气净化系统和防霾设施,经营负担沉重。

4. 无证幼儿园整治困难较大

在居民居住聚集地区,幼儿园数量仍然不能满足社会需求,加之民办幼儿园收费高,因此一些无证民办幼儿园悄然而生。按照区域人口总量,长安区韦曲镇需配备40所幼儿园,但目前全镇仅有4所公办幼儿园。公办资源少,民办规模小且收费高,而政府对办园编制执行只出不进原则,因此很多有办园条件的投资人难以取得办园资格,先经营再申照的无证幼儿园大量存在。在长安区,无证民办幼儿园达到120余所。这些无证幼儿园,缺乏规范指导,规模小、收费高,数量多、分散广,给监管带来了一定难度。

三、       加快推进普惠制幼儿园建设

1. 加强政策扶持,引导民间资本投入普惠制幼儿园建设

受制于投资回报期长、短期经济效益低、准入门槛高等因素影响,民间资本投向普惠性幼儿园的意愿较弱。多数民办幼儿园规模小、投入低、规范性差,存在安全隐患。因此,必须加快推进普惠制幼儿园建设,进一步落实土地、建设、水电气等优惠政策,例如普惠性民办幼儿园用地按教育用地方式供给,降低普惠性幼儿园经营成本,提升盈利空间,吸引民间资本投入;同时,通过政府购买服务、综合奖补、派驻公办教师、培训教师、指导教研等方式,对普惠性民办幼儿园发展形成扶持长效机制,发挥幼儿园服务社会的基本功能。

2. 营造公平的人才发展环境,提升教师队伍素质

民办幼儿园持有教师资格证的保教人员偏少,有些保教人员从事了多半辈子幼教工作却没有教师资格证。由于幼儿园教师长期占用中小学教师编制,在国家严格实行编制、机构、财政供养人员三个零增长背景下,幼儿教师编制短缺非常严重。咸阳市七零四幼儿园现有幼儿教师30人,但仅有13人持有教师资格证,不足半数。该园园长迫切期望政府部门能够创造有利条件,使民办教师在资格认定、职称评审等方面与公办学校教师享受同等待遇。建议政府单独设置幼儿教师编制核定,不再占用中小学教师编制,切实解决幼儿教师严重不足问题。同时,落实教师工资和福利待遇,提高聘用教师工资和社保,让公办园与民办园、城市园与农村园、在编与聘用的幼儿园教师都享有五险一金、同工同酬,保障幼儿教师队伍稳定。

3. 改善农村幼儿园办园条件,规避幼儿园“小学化”倾向

农村幼儿园普遍投入低,设施简陋,教师专业对口率低,难以保证两教一保,主要源于资金缺乏;而且由于办园设施简陋,宅中园、大班额居多,为迎合家长要求,小学化办园普遍存在。建议财政部门设立农村学前教育专项资金,改善农村幼儿园办园条件,添置硬件设施和大型教玩具,丰富幼儿游戏活动;建议人社部门加大对农村学前教师的招聘、培训力度,充实农村学前专业教师力量,通过公益性岗位方式逐步解决校车司机、炊事员、安保人员、保育员等人员短缺问题,切实保障农村幼儿园质量和水平。同时,开展幼儿园小学化倾向专项整治行动,督促、引导农村幼儿园规范运营、良性发展。


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